Во дни сомнений, во дни тягостных
раздумий о судьбах моей родины, -
ты один мне поддержка и опора,
о великий, могучий, правдивый
и свободный русский язык! Не будь тебя,
как не впасть в отчаяние при виде всего,
что совершается дома? Но нельзя верить,
чтобы такой язык не был дан государствообразующему народу!
И. С. Тургенев
(Стихотворение отредактировано в духе поправок к Конституции РФ)
ПОХВАЛА КОРОНАВИРУСУ
или комментарии самоизолянта к поправкам к Конституции РФ.
Обзор предполагаемых изменений к Конституции РФ.
В период вынужденной самоизоляции по телевидению раздавалось много призывов медийных и немедийных персон голосовать за поправки к Конституции РФ. Каждый из выступавший акцентировал какой-либо одной поправке, содержание которой могло вызывать у телеаудитории лишь положительные эмоции. При этом содержание поправки излагалась, как правило, с заслуживающей лучшего применения лапидарностью. Возможно, это было следствием того, что выступавшие именно так и поняли поправки (вернее, поправку, за которую каждый конкретный выступавший ратовал), а возможно, и тем, что попросту не прочитали эти поправки.
При этом, насколько мне известно, среди раздававшихся с экранов ТВ разнообразнейших советов как проводить вынужденное заключение в стенах своего жилища, ни разу не прозвучал совет изучить или хотя бы прочитать поправки к Конституции РФ, за или против которых нам вскоре предстоит голосовать.
Стоит отметить, что в отличие от декабря 1993 г., когда в каждый почтовый ящик был опущен печатный экземпляр проекта Конституции РФ, в 2020 г. ничего подобного сделано не было. На это можно было бы возразить, что в эпоху информационных технологий в этом нет необходимости, т. к. текст поправок и даже их сравнительная таблица выложены в Интернете в открытом доступе, однако огромная часть граждан РФ, особенно из числа лиц старшего поколения, которая наиболее прилежно посещает пункты голосования, с Интернетом не дружит и вряд ли когда-нибудь будет дружить.
Данное обстоятельство, а также естественное (по крайней мере, хотелось бы надеяться), для юриста и адвоката желание поближе вглядеться в эти новейшие перлы законодательной мысли, побудило автора настоящей статьи составить краткий обзор поправок к Конституции РФ, выделить более и менее значимые из них, а также, насколько это возможно, в первом приближении, оценить их значение для будущего государственного устройства РФ, а также конституционного статуса человека и гражданина в РФ. Не специализируясь в области конституционного права, автор надеется на снисходительное отношение к предпринятому им краткому анализу поправок, и будет рад, если хотя бы для некоторых он бдет небезынтересен или даже полезен.
Итак, посмотрим, какие поправки в главу третью Конституции РФ «Федеративное устройство» предлагается внести.
Новая трактовка понятия территории Российской Федерации.
Нынешняя редакция Конституции РФ включает в территорию РФ территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).
Предлагаемые поправки выделяют в территории РФ новый элемент – федеральные территории, которых пока нет, но которые могут быть созданы. и организация публичной власти, на которой устанавливается федеральным законом (об организации публичной власти несколько позднее).
Итак, федеральные территории. Явление, знакомое нам по конституционному праву ряда государств. Такой территорией является в США федеральный округ Колумбия, где расположена столица государства – г. Вашингтон.
Поскольку термин «федеральные территории» употреблен в проекте поправок во множественном числе, предполагается, что их будет, как минимум больше, чем одна, а столицей по-прежнему останется г. Москва (ч. 2 ст. 70 Конституции РФ).
Возникает вопрос: насколько оправдано создание этих территорий? Неужели до сих пор имели место какие-либо препятствия со стороны субъектов федерации и муниципальных образований для размещения войсковых частей, секретных институтов, предприятий, учебных заведений и т.п., выполняющих задачи федерального значения?
Принесет ли это пользу государству и гражданам РФ? Ясно одно: даже частичный контроль над этими территориями со стороны властей субъектов РФ и муниципальных образований, в частности, экологический, и в настоящее время в отношении упомянутых федеральных объектов весьма проблематичный, станет и вовсе практически невозможным.
Другой важный момент. Поскольку федеральные территории не будут чудесным образом прирастать к РФ, а будут создаваться за счет территорий субъектов РФ, логично было бы предусмотреть в поправках какую бы то ни было гарантию для субъектов РФ, а хорошо бы и для муниципальных образований, от слишком неблагоприятного или чрезмерного выдела таких территорий в виде обязательного согласования такого выдела с субъектом РФ, за счет территории которого образуется федеральная территория, либо иного механизма с участием субъекта РФ и с обязательным учетом волеизъявления его населения.
Однако, никаких гарантий такого рода поправки к Конституции РФ не предусматривают.
Часть 3 ст. 67 ныне действующей редакции Конституции, согласно которой границы субъектов РФ могут быть изменены с их взаимного согласия и в новом варианте Конституции РФ остается без поправок. Однако она относится к изменению границ между двумя и более соседними субъектами федерации.
По сути, надлежаще принятый федеральный (даже не федеральный конституционный!) закон может насколько угодно уменьшить территорию любого субъекта РФ, и это не будет противоречить Конституции РФ.
Часть 2 ст. 67 Конституции РФ в ее действующем виде, посвященная пределам осуществления суверенных прав и юрисдикции России, осталась без изменения, однако данная статья пополнилась широко задекларированным в СМИ положением о защите суверенитета и территориальной целостности РФ и запретом действий (за исключением демаркации, делимитации, редемаркации государственной границы РФ с сопредельными государствами), направленных на отчуждение части территории России, а также призывом к таким действиям.
Прекрасное положение. Автор, как и подавляющее большинство граждан России, полностью согласен с этим, но непонятно другое. Что мешало ныне действующей власти, коль скоро она решила декларировать этот принцип на конституционном уровне, руководствоваться им и в 2004 г., когда 15 октября 2004 г. в Пекине было подписано Дополнительное соглашение о российско-китайской государственной границы на ее Восточной части, в ходе которого Китаю были переданы острова Тарабарова и часть Большого Усссурийскго острова, и когда 21 июля 2008 г. подписан протокол-описание, определяющее границу по реке Амур, в результате которого были выброшены на свалку и труды российской дипломатии XIX в., добившихся заключение Тяньцзинскому договора, прилагаемый к которому протокол, проведшей границу по китайскому берегу Амура, равно как и значение подвига советских солдат в 1960-х-1970-х гг., положивших жизни в советско-китайских инцидентах на о. Рыбачий?! Или власть не надеется на себя, и сама решили накинуть на себя узду в виде конституционного запрета? Своеобразное самообуздывание Левиафана? В этом случае мы можем себя поздравить с актом небывалого самоограничения государства, одним из признаков того, что оно является правовым.
С другой стороны, мы прекрасно знаем, что не менее, а может быть и более важно не то, что записано в нормативном акте, а то, кто и с каким намерением его толкует и применяет. В этом смысле и делимитацию можно трактовать очень широко, как уточнение границы вплоть до Урала, по хорошо знакомой нам аналогии объяснения отступления как выравнивания линии фронта.
Соотношение РФ и СССР. Поправки в Конституцию РФ коснулись и этого вопроса.
Так, Конституцию РФ предлагается дополнить ст. 67.1, часть первая которой провозглашает РФ правопреемником СССР на своей территории и правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношениях членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории РФ.
Но кто и когда из числа серьезных субъектов международного права подвергал это сомнению? Статус России как продолжателя членства в СБ ООН и в других международных организациях признан и зарубежными государствами и закреплен в ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 января 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
История, преемственность, Бог etc.
Часть 2 проекта статьи 67.1 Конституции, получившая широкую огласку в прессе, звучит так: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство».
Утверждение красивое, но, увы, снова чисто декларативное. Разумеется, толкование данного положения, будет выработано правоприменительной практикой, прежде всего решениями Конституционного Суда РФ. Пока сложно сказать, останется оно чисто декларативным и впредь или повлияет на границы осуществления ряда прав: свободу мысли, слова, совести.
Одно вызывает сомнения. Государство у нас пока что светское (ч. 1 ст. 14 Конституции). Это положение будет сохраняться и после поправок. Никто это, Слава Богу (да не сочтут это за каламбур), не отменял. Но как же те, кто не исповедует веру в Бога: атеисты и агностики? Они что, после вступления в законную силу поправок, превратятся в граждан второго сорта по сравнению с монотеистами? То же самое и с политеистами? А ведь некоторые этносы, проживающих на территории РФ, привержены к язычеству, т. е к многобожию, в частности, чуть ли не половина верующих марийцев, «последних язычников Европы».
Кроме того, содержащееся в предлагаемой поправке положение, согласно которому не тот или иной гражданин РФ сохраняет веру в Бога, а РФ, т.е. вся страна, мягко скажем, действительности не соответствует. Опять же, задекларировано, что Российская же Федерация, сохраняя преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное устройство. Надо ли это понимать так, что число существующих на сегодняшний момент субъектов федерации изменяться больше не будет? От уменьшения, причем одностороннего, без согласия субъекта территории, как мы понимаем, это явно не гарантирует (См. поправку, вводящую федеральные территории).
Станет ли содержание данной статьи чисто декларативным или нет, будет зависеть от правоприменительной практики и, разумеется, от тех нормативных правовых актов, которые будут изданы для реализации данных конституционных норм.
Часть 3 ст. 67.1 Конституции, также широко анонсированная в СМИ, звучит так: «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значение подвига народа при защите Отечества не допускается».
Почитание памяти защитников Отечества и величие их подвига – дело святое. Вопрос в том, кто будет определять, что такое историческая правда, и судить о том, кем в том или ином случае умаляется значение подвига народа. В любом случае, представляется, что достижение исторической истины допустимо лишь с помощью средств и методов исторической науки, а не путем нормативно-правовых запретов и повелений.
Предложенная часть четвертая ст. 67.1 Конституции посвящена детям как приоритету государственной политики России, созданию государством условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них гражданственности и уважения к старшим. Предлагается закрепить положение о том, что государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.
Что нового несет эта статья? Для чего закреплять в Конституции положения, вытекающие из ч. 1 ст. 38 Конституции РФ и закрепленные в нормативно-правовых актах РФ (в частности, в Семейном кодексе РФ, Федеральном законе от 24.04.2008 № 48-ФЗ (с изм. и доп.) «Об опеке и попечительстве», а также международных договорах, участником которых является РФ, в частности, Конвенции ООН «О правах ребенка». Приятно, конечно, что авторы поправок продемонстрировали любовь ко всем детям в РФ, а не только к своим. А может быть проект части 4 ст. 67.1 Конституции – жест отчаяния законодателей, отцов и матерей, которые так и не смогли привить патриотизм своим собственным деткам, обучавшимся за границей и предпочитающим проживать там, а не в ненавистной им «Рашке»? Своим не смогли, глядишь кому-нибудь из простых граждан РФ удастся привить. В любом случае спасибо авторам поправок за благие намерения.
В часть 1 ст. 68 Конституции РФ предлагается внести изменения, уточнив, что государственный язык на территории РФ, а именно, русский язык – язык «государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации».
Соответственно, с момента принятия поправок народы на территории РФ, хоть и остаются равноправными, но один единственный из них - государствообразующий (русский), а остальные – негосударствообразующие.
Что даст это реально представителю государствообразующего русского народа? На взгляд автора настоящей статьи, ничего, кроме этого нового звания, прямого преемника (или угодно, продолжателя) титула старшего брата.
Что даст это реально представителю негосударствообрзующих русского народов? Возможно, и, вполне, вероятно, чувство обиды и унижения, которые могут вылиться в новые виды дискриминации нетитульного населения субъектов РФ. Возможно принятие законов и соответствующих поправок в конституции субъектов федерации, основанных по национальному признаку, прежде всего республик, где будет отражена роль титульного этноса как субъектообразующего.
Статью 68 Конституции РФ предлагается также дополнить частью 4 следующего содержания: «Культура в Российской Федерации является уникальным наследием ее многонационального народа. Культура поддерживается и охраняется государством».
Что тут нового по сравнению с ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, закрепляющей права человека в сфере культуры, п. «е» ст. 71, п. «д», «е» ч. 1 ст. 72, , разграничивающей полномочия РФ и субъектов федерации, ст. 74 Конституции РФ, предусматривающая ограничения перемещения товаров и услуг в целях охраны культурных ценностей, п. «в» ч. 1 ст. 114, закрепляющей полномочия Правительства РФ в области культуры.
Одни декларации, декларации и декларации. Когда они могли стать действенным конституционно-правовым механизмом? Не декларации, а права, обязанности и санкции – вот эффективные механизмы, воплощающие в жизнь конституционные положения!
Содержится ли упомянутое выше положение о культуре, к примеру, запрет, на принятие решений о снятии с объектов культурного наследия этого статуса?!
Содержаться ли действенные санкции против тихого, якобы стихийного уничтожения их? Такой санкцией мог бы стать бессрочный характер статуса объекта культурного наследия: даже в случае невиновного уничтожения объекта соответствующие власти были бы обязаны воссоздать его путем возведения его точного аналога, который и наследовал бы статус исторического или иного памятника культуры.
Увы, ничего этого мы не увидим в проекте части 4 статьи 69 Конституции РФ: одни слова, слова, слова…
Статью 69 Конституции, посвященную коренным малочисленным народам РФ, предлагается дополнить частями 2 и 3.
Вторая часть декларирует самобытность всех народов и этнических общностей РФ, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия.
Заметьте, в данной части применительно к терминам «народов и этнических общностей» не включено прилагательное «коренных», наличествующее в части 1 ст. 69 Конституции.
На практике это будет означать, что представители любого этноса, буквально вчера мигрировавшие на территорию РФ и получившие гражданство РФ вместо того, чтобы стремиться социализироваться на новой родине, не говоря уже о том, чтобы ассимилироваться, будет требовать на основе данной поправки к Конституции РФ обучение своих детей на родном имязыке, обеспечивать его и его семью этнокультурными потребностями (изданием прессы, телеканалами, иными средствами СМИ, книгопечатания и пр.). И все это за счет бюджета РФ. Кто оплачивает этот банкет? Правильно. Во всяком случае, не авторы поправок.
И никакого указания на принцип взаимности, иначе говоря, на симметричность в объеме дополнительных благ, представляемых Россией нашим новым гражданам от политики властей государств, откуда выехали эти новые граждане, в отношении проживающего на их территории русскоязычного населения.
Вот это подлинный источник реальных благ для вчерашних мигрантов, а не какое-то ничего не дающее звание представителя «государствообразующего народа», предлагаемое авторами поправок русскому гражданину РФ. Здесь государственными дотациями, то бишь, нашими, как налогоплательщиков, деньгами пахнет! Ибо, как справедливо заметил один из героев Г. Грина: «У власти нет других денег, кроме тех, которые оно отбирает у таких людей, как мы с вами».
Полагаю, подавляющее число граждан России, обладающие избирательным правом, уяснив суть такой поправки, категорически бы ее не одобрили.
Значительно больше радует лишь проект поправки к части 3 ст. 67 Конституции, где речь идет о том, что РФ оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.
Наконец-то. Как говориться, давно пора. Но опять ничего конкретного. Ни о праве каждого соотечественника, проживающего на территории другого государства получить гражданство РФ на основании простого заявления. По неизвестным причинам подобная инициатива фракции ЛДПР не нашла поддержки в Государственной Думе. Ни слова о внешнеполитических (вплоть до военных) санкциях в случае массового ущемления прав наших соотечественников за рубежом. Ни о принципе взаимности в миграционных отношениях (к примеру, посредством увеличения или снижения квот трудовой миграции).
Статья 70, отсылающая к федеральному конституционному закону, устанавливающему описание герба, флага и гимна РФ, а также столице РФ осталась без изменений, за исключением поправки с указанием на то, что местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом.
Для чего нужна эта поправка? Непонятно. Так, Конституционный Суд РФ, одна из двух глав судебной власти, более 12 лет как отправляет правосудие в г. Санкт-Петербурге, и никто до сих пор не оспаривал его решений из-за изменения его места пребывания. Опять слова, слова, слова.
В статью 71 Конституции РФ, посвященной предметам ведения РФ, внесены некоторые изменения. Некоторые из них носят чисто косметический характер. Так в пункте «и» данной статьи такой элемент предмета деятельности как деятельность в космосе заменен на космическую деятельность, «информацию» предлагается заменить на «информационные технологии».
Но есть и боле серьезные изменения. Так, в пункт «м» данной статьи дополнен элементом «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных». Таким образом, предмет ведения РФ несколько расширился.
А учитывая то, что информационные технологии проникают практически всюду, то и полномочия федеральных властей также практически безгранично расширяются.
Важное значение имеют поправки к пункту «т» ст. 72, который помимо федеральной государственной службы предлагается дополнить установлением ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием у лица гражданства, вида на жительство (иного документа, подтверждющего право его на постоянное проживание) другого государства, ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.
Таким образом, влияние федеральных властей на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также должности государственной и муниципальной службы с принятием поправок значительно усиливается.
Статья 72, посвященную предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, также внесен ряд изменений, некоторые из которых являются косметическими (включение в п. «е» такого элемента как молодежная политика), другие же чреваты серьезными последствиями для гражданина РФ.
Так, в поправках к п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения раскрывается следующим образом: «в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью, социальная защита, включая социальное обеспечение».
И опять декларации. Впрочем, вызывает настороженность положение о формировании культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью. Означает ли это, что если врач сочтет, что болезнь была вызвана нездоровым образом жизни гражданина, условия получения им врачебной помощи будут менее благоприятны: к примеру, он будет обязан оплатить оказанную медпомощь полностью или частично? Или скорая помощь не приедет к больному, испытавшему гипертоническй криз, полагая, что он должен ответственно относиться к своему здоровью и, зная о своей болезни, иметь при себе достаточный запас лекарства?
Слишком часто слово «ответственный» в официальном дискурсе означает, что государство слагает с себя какую-то обязанность, возлагая ее на гражданина…
Вместо скромного положения о том, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находится защита семьи, материнства, отцовства и детства, появился проект п. «ж.1», содержанием которого являются: «защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях.
Вишенка в этом коктейле, разумеется, понятие брака как союза мужчины и женщины. Тут у автора настоящего комментария нет никаких возражений! Только одобрение. Только ведь это и в Семейном кодексе прописано, т. е. закреплено на уровне федерального закона. И пока подавляющим большинством населения не оспаривается. А будет оспариваться, так и необходимость вносить поправки в Конституцию – не препятствие. У нас ведь это быстро: законодатель чутко улавливает чаяния народа. Или … лучших сынов (и дочерей) его.
А вот то, что к совместному ведению РФ и ее субъектов предлагается отнести создание условий для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях, настораживает.
С одной стороны, эта обязанность с детализацией механизма его принудительной реализации в виде взыскание алиментов на содержание нуждающихся родителей закреплена в Семейном кодексе РФ. С другой же, в предлагаемой поправке указано на обязанность заботиться о родителях вне зависимости от их нуждаемости. Либо это чисто декларативная норма, либо законодатель, основываясь на этом положении, чего доброго, подкинет нам какое-нибудь законоположение типа того, что дети являются полностью или в части плательщиками пенсий свои нетрудоспособных родителей. Но все это, разумеется, исключительно ради укрепления семьи и связи поколений.
Статью 75 Конституции, посвященную денежной, фискальной системе РФ и государственным займам предлагается дополнить частями 5, 6 и 7.
Часть 5 содержит положение об уважении к труду граждан и обеспечении защиты их прав. Отрадно отметить, что авторы поправок не ограничиваются декларацией уважения, а предлагают закрепить норму о том, что «государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации».
Против этой нормы сложно что-то возразить. О необходимости ее принятия говорилось многократно. Законодатель предпринимал шаги в этом направлении. Впрочем, конституционное закрепление этого положение вполне целесообразно.
К сожалению, не указано о том, как быть, если прожиточный минимум государственными органами занижен. Ни слово о возможности его оспорить.
Предлагаемый пункт 6 ст. 74 Конституции РФ, содержащий принципы системы пенсионного обеспечения в РФ, включает в себя также положение, согласно которому обеспечивается эффективное функционирование данной системы, а также не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом, обеспечивается индексация пенсий.
Прекрасно. Установление обязательной ежегодной индексации пенсий – явная гарантия реального, а не декларативного права гражданина на пенсию. Нерешенный вопрос тот же, что и применительно к прожиточному минимуму: как поступать при явно заниженной индексации? Возможно ли ее оспаривать?
Поправки к части 7 статьи 75 Конституции также чисто декларативные: со ссылкой на федеральный закон указывается на гарантии обязательному социальному страхованию, адресной социальной поддержке граждан и индексации социальных пособий и иных социальных выплат.
Почему бы и здесь не закрепить обязательную периодичность индексирования: не менее одного раза в год? Непонятно. Или уж и так слишком большая нагрузка на бюджет?
Вновь предлагаемая статья 75.1 Конституции РФ носит чисто декларативный характер: тут и указания на создание государством условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантий защиты достоинства граждан и уважения человека труда, обеспечению сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности.
Впрочем, положение об обеспечении сбалансированности прав и обязанностей гражданина настораживает. Кто будет оценивать, достигнута ли сбалансированность? Наверняка какой-либо государственный орган. Так что соотношение прав и обязанностей предугадать нетрудно.
Что касается иных благих намерений, изложенных в предлагаемой ст. 75.1, то кто мешал и мешает авторам Конституции РФ, депутатам ГД и членам СФ реализовать их на практике и без поправок?! Например, усилить ответственность должностных лиц за нарушение прав граждан, тем более преступное. Вот тебе и гарантии защиты достоинства граждан. Или повысить трудовые пенсии, установить правило, согласно которым они рассчитываются в процентах со всей заработанной суммы, включая премии и иные трудовые выплаты помимо оклада. Повысить ответственность работодателя, в том числе и гражданско-правовую за несчастные случаи на производстве. Усилить меры безопасности труда, контроль и надзор за их соблюдением. Вот тебе и гарантии уважения человека труда. Причем многие из лиц, причастных к поправкам, авторов поправок, из числа владельцев заводов, газет, пароходов и т. п.. могли бы начать уважать человека труда и в индивидуальном порядке, без всяких законов и изменений Конституции РФ: выдавать только «белую» зарплату, улучшить условия труда, повысить безопасность труда, платить достойную компенсацию в случае профзаболеваний, травм и увечий на производстве, не препятствовать созданию независимых профсоюзов и пр.
Но может и здесь необходима внешняя узда в виде поправок, новых законов и пр., без которых власть уважать человека труда ну никак не может, т.е. мы наблюдаем опять похвальное самовоспитание и самоограничение российского Левиафана.
А повысить (впрочем, что повышать-то, создать хотя бы для начала) взаимное доверие государства и общества, что предполагается сделать путем принятия поправок, на скромный взгляд автора, можно и без их принятия, гораздо проще: работай честно и профессионально, почаще общайся с избирателями, не ври и выполняй свои обещания. Хотя бы. Но нет, надо обязательно в Конституцию записать. Вместо шпаргалки, что ли? Или уж больно необычные, экзотические вещи записаны, что впору и забыть?
Статью 77 Конституции, посвященную органам государственной власти РФ, предлагается дополнить частью 3, где устанавливаются ограничения для высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта): возрастные (не менее 30 лет), постоянное проживание на территории РФ, отсутствие гражданства иностранного государства, вида на жительства или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. В порядке, установленном федеральным законом (для чего закон, если ограничения сформулированы предельно четко?) запрещается открывать и иметь вклады, хранить деньги и иные ценности на территории в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. Федеральным законом данному лицу могут быть установлены дополнительные требования.
А как насчет недвижимости, акций, государственных казначейских обязательств иностранных государств и прочего имущества? А как насчет имущества супругов депутатов и родственников (хотя бы близких)? Вот тебе и лазейка в Кнституции!
Статью 78, посвященную органам исполнительной власти, предлагается дополнить частью 5, содержащего те же устанавливаемые Конституцией и федеральным законом поправки, что и для руководителя субъекта РФ.
Предлагается дополнить статью 79 Конституции, посвященную участию РФ в международных организациях положением, согласно которым «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в РФ.
Но на этот счет имеется Постановление КС РФ от 19.01.2017 N 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» .
Пакет поправок включает в себя и статью 79.1, ранее отсутствовавший в Конституции РФ следующего содержания: «Российская Федерация принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства».
Норма чисто декларативная, ориентированная на внешнего адресата. Не содержащая никаких механизмов принятия решений о начатии военных действий за рубежом от участия в ненужных РФ военных конфликтов она, к сожалению, не спасает.
В главу 4, посвященную статусу Президента РФ, предполагается внести ряд изменений, некоторые из которых носят несущественный, другие же – кардинальный характер.
Так, часть 2 статьи 80 Конституции, содержащую описание основных полномочий Президента РФ, предлагаю дополнить указанием на то, что он поддерживает гражданский мир и согласие в стране.
Это положение не вызывает сомнений. Разумеется, поддерживает. В том случае, если в соответствии Конституцией и федеральными законами руководит страной, исходя из интересов граждан и имея в виду благо граждан и общества. А в противном случае определенно не поддерживает, скорее, раскачивает.
Вторая поправка в часть 2 ст. 80 заменяет такое полномочие Президента РФ как обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему государственной власти на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти.
Такая замена далеко не случайна. Налицо тенденция поглощения местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ, в толковании решений Конституционного Суда РФ разграничивало государственную и муниципальную власть, декларировала независимость муниципальной власти в пределах сферы ее ведения, органами государственной власти.
Во многом такое разграничение и независимость существовали лишь на бумаге в силу скудости финансовых ресурсов у муниципальных образований. Лишь в крупных городах, как правило, административных центрах субъектов федерации, местное самоуправление чувствовало себя достаточно сильно и пыталось реально воспользоваться своими правами, что вызывало противодействие властей субъекта РФ, внешне выражавшееся в конфликте мэра города и главы субъекта федерации.
С принятием поправок мы, похоже, будем присутствовать при заключительном акте затянувшейся агонии местного самоуправления.
Понятие публичной власти, включающей в себя как уровень федеральной государственной власти, так и уровень государственной власти субъекта РФ, так и уровень муниципальной власти, адекватно характеризует вертикаль власти как фактическое поглощение федеральным уровнем власти остальных.
Поправки к части 2 ст. 81 Конституции РФ, посвященной цензу для лиц, избираемых на должность Президента РФ, предполагают более высокие требования (вместо 10 лет постоянного проживания на территории РФ – 25 лет), а также те же ограничения, что и для претендентов на должность главы исполнительной власти субъектов (запрет на обладание гражданством другого государства, запрет на вклады в иностранном банке и пр.)
Часть 3 статьи 81 Конституции предлагается изменить, наложив запрет на занятие должности Президента РФ не только более двух сроков подряд, как сейчас, но и вообще более двух сроков.
Однако из этой, в общем-то, цивилизованной и демократической нормы, исключающей возможность непрерывного занятия этой высшей государственной должности одним лицом с периодическим избранием Зиц-Президентов, есть серьезное исключение, содержащееся в предлагаемом п. 3.1 статьи 82 Конституции РФ.
Но об этом – в конце нашего обзора.
Усилены и дополнены полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с Правительством РФ. Так, согласно п. «б1» Президент РФ утверждает по Предложению Председателя Правительства РФ структуру органов исполнительной власти, вносит в нее изменения, в этой структуре определяет органы, которым будет руководить лично, и те, руководство которыми будет осуществлять Правительство РФ.
Поправки предполагают, что Президент РФ будет не только принимать отставку Правительства РФ, но и отставку Председателя Правительства РФ, его заместителей, федеральных министров, а также федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (п. «в1» ст. 83 Конституции РФ).
Согласно поправкам, Президент РФ теперь единолично, без предложения Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, за исключением ряда руководителей федеральных органов исполнительной власти, включая министров, указанных в п. «д» ст. 83 Конституции РФ поправок: а именно, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, общественной безопасности.
Президент РФ, согласно поправкам, не только будет представлять Совету Федерации для назначения кандидатуры судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, но и кандидатуры Председателей этих высших судов и их заместителей. Также, если, согласно ныне действующей редакции Конституции, Президент РФ назначает судей всех иных федеральных судов, то, согласно поправкам, он также назначает и председателей всех иных федеральных судов, и их заместителей (п. «е» ст. 83 Конституции РФ).
Назначение председателей судов (кроме высших) Президентом было принято на уровне федерального закона (ст. 6, 7, 8 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (с изм. и доп.) «О статусе судей в Российской Федерации», однако теперь предлагается закрепить это на конституционном уровене. Таким образом, глубокое внедрение в судебную систему чуждой ей административной модели управления, где председатель суда для судей этого же суда – не primus inter pares, а царь, Бог и воинский начальник, мечты о реальной процессуальной независимости судей придется отложить в долгий ящик: на уровне текущего законодательства это уже устранить не удалось.
Предложены изменения и в полномочия Президента РФ в назначении Генерального прокурора РФ, его заместителей и в освобождении от должности. Если согласно Конституции РФ в действующей редакции Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на данные должности, то согласно поправкам Президент назначает на данные должности, а также на должности прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и приравненных к ним прокуратур, а также прокуроров, и приравненных к прокурорам субъектов федерации после консультаций с Советом Федерации (п. «е1» ст. 83 Конституции РФ)
В чем отличие консультаций от представления кандидатуры для назначения? Если ранее субъектом принятия решения о назначении (пусть и предложенной) кандидатуры был Совет Федерации, то теперь их назначает Президент после представления кандидатуры и ее обсуждения в верхней палате ФС. Представляется, что сам результат обсуждения, одобрение или неодобрения кандидатуры на должность прокурора или его заместителя никоим образом не влияет на возможность Президента назначить то или иное лицо на должность по своему выбору.
Закреплена неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение срока своих полномочий в вязи с истечением срока его пребывания в должности, либо в случае (новая ст. 92.1 Конституции РФ). Иные гарантии экс-Президента устанавливаются федеральным законом.
Предусмотрены основания и механизм лишения неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение свои полномочий (ст. 93 Конституции РФ). Они те же, что и предусмотренные для отрешения Президента РФ от должности.
Обратимся к предлагаемым изменениям в гл. 5 Конституции РФ, регламентирующие статус Федерального Собрания РФ. Начнем с поправок, относящихся к Совету Федерации РФ.
Что касается Совета Федерации, то его членов будут именовать сенаторами (поправки к ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) – своеобразный пряник за самоотверженные усилия при подготовке поправок к Конституции РФ на фоне определенного урезания полномочий верхней палаты нашего парламента.
Изменения коснутся и состава сенаторов (членов Совета Федерации). Если раньше в нее входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от законодательного и по одному от исполнительного органа субъекта Федерации, а также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, числом не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации (п. 2 ст. 95 Конституции РФ), то, согласно поправкам, Совет Федерации будет включать, помимо двух представителей от каждого субъекта РФ, пребывающих сенаторами на срок полномочий органа, представителем которого является сенатор; также Президента РФ, пребывающего в отставке в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (который может и отказаться от полномочий сенатора РФ); не более тридцати представителей РФ, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно (п. «а», «б», «в» части 2 ст. 95 Конституции РФ).
Гарантии члену Совета Федерации из числа назначенных до вступления Президента в должность (п. 4 ст. 95 Конституции РФ) виде невозможности Президенту РФ освободить назначенного до его вступления члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, настоящими поправками не предусмотрены.
В части 5 ст. 95 Конституции, в которой предлагается дополнить Конституцию РФ, раскрывается, кто же будет пожизненно назначенными сенаторами (помимо экс-Президентов РФ): ими могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.
А поскольку Президент РФ и назначает их в Сенат, то, видимо, ему и отведена роль судьи их заслуг. Вполне вероятно, что в их числе мы увидим и лиц из числа авторов поправок.
Перейдем теперь к поправкам, относящимся к Государственной Думе РФ. Для лиц, который могут быть избраны депутатом ГД, предусмотрены те же ограничения, что и для сенатора РФ, за исключением возраста (он, как и раньше, должен быть не меньше 21 года (ч. 1 ст. 97 проекта поправок).
Довольно странной редакции предлагается подвергнуть часть 3 ст. 100 Конституции РФ, посвященную случаям, когда палаты РФ собираются совместно. Теперь это может происходить лишь при заслушивании посланий Президента РФ. Ну тут хоть под контролем первого лица государства, это не страшно.
Не предусмотрено теперь Государственной Думе и Совету Федерации собираться совместно для заслушивания посланий Конституционного Суда Российской Федерации, и выступлений руководителей иностранных государств.
Действительно, а вдруг депутаты и сенаторы окажутся морально нестойкими и поддадутся сладкозвучным чарам заморских сирен?
Да и вообще, нежелательно представителей обеих палат в полном составе вместе собирать, тем более без присмотра. Вспомним историю. Вот во Франции в 1789 г. собрались представители всех сословий Генеральных штатов вместе и такое натворили… Так что пусть уж лучше раздельно или, в крайнем случае, под присмотром.
В целом же, полномочия Совета Федерации, за исключением уже перечисленных, урезанных, не претерпят значительного изменения.
Ну, к примеру, вместо заслушивания совместно с Государственной Думы ежегодного послания Председателя Конституционного Суда РФ Совету Федерации предлагается заслушать (но уже не совместно с ГД) ежегодный доклад прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ (п. «м»). Ну и правильно, генпрокурор, которого Президент РФ при формальном участии СФ назначает, понадежнее Председателя КС РФ будет. А то, не дай Бог, председатель этот взбрыкнет, как в 1993 г., да и ляпнет что-нибудь эдакое. Нет, уж лучше подальше от греха.
Также мало, за исключением того, что было сказано, изменился и предмет ведения Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Так, Государственной Думе теперь предлагается заслушивать ежегодные отчеты Центрального Банка РФ (п. «г1» ч. 1 ст. 103 проекта поправок).
Изменения коснулись и полномочий Государственной Думы по назначению должностных лиц Счетной палаты РФ: в настоящее время Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов. Поправками предлагается передать Государственной Думе полномочия по назначению заместителя председателя Счетной палаты РФ и половины ее состава, но не просто от себя, а по представлению… Кого? Угадайте с трех раз! Ну, конечно же, Президента РФ.
А то, не дай Бог, вдруг назначат таких, которые не так сосчитают … Кстати, назначение Председателя Счетной Палаты РФ – теперь прерогатива Совета Федерации РФ (ранее назначавшего заместителя Председателя Счетной Палаты). Разумеется, согласно предложенным поправкам, и тут нет не может быть никакой самодеятельности: и Председателя Счетной палаты и половина аудиторов Совета Федерации также теперь будут назначать по представлению Президента РФ (п. 1 ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в предложенной редакции).
Поправками установлены требования к сенатору РФ – они те же, что предлагается ввести для руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.
О каком-либо серьезном приращении полномочий Совета Федерации и Государственной Думы предлагаемыми поправками говорить не приходиться.
Так, на первый взгляд предложение о дополнении Конституции РФ статьей 103.1, о парламентском контроле представляется, несомненно, полезным и демократичным, однако, из всех видов парламентского контроля указано лишь право направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Что же касается порядка осуществления парламентского контроля, то предполагается его регламентировать федеральными законами и регламентами палат Федерального собрания. А как же парламентское расследование, как же право вызвать для заслушивания любого гражданина РФ, лицо, постоянно проживающее на территории РФ, либо хотя бы руководителей юридических лиц и должностных лиц государственных органов?
Увы, ничего такого в поправках нет и в помине. Возможно ли восполнить данный пробел путем принятия федерального закона? Вопрос весьма проблематичный.
Некоторые новшества коснулись и процесса принятия федерального закона. Если раньше вето Президента РФ виде неподписания закона, принятого Государственной Думой и повторно рассмотренного ей, можно было преодолеть при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов об общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, и Президент РФ обязан был его подписать в течение семи дней (ч. 3 ст. 107 Конституции в действующей редакции), то в предложенной редакции этой части Президент может в течении семи дней обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке Конституционности Федерального закона, при этом срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность закона, Президент РФ подписывает его в течение трех дней с момента вынесения соответствующего решения, в противном случае Президент РФ возвращает принятый, но не вступивший в законную силу закон в Государственную Думу без подписания.
По сути это, появления в российской системе конституционного контроля такого вида, как предварительный контроль с всеми плюсами и минусами такой формы нормоконтроля.
Поправки, относящиеся к Правительству РФ.
Установлены требования к лицам, занимающим должность Председателя Правительства РФ, его Заместителя, федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти. Они те же, что и для сенатора РФ (ч. 4 ст. 110 Конституции РФ).
Предметы ведения Правительства РФ расширены за счет многих модных тем: обеспечения функционирования системы социальной защиты инвалидов (п. «в» ч. 1 ст. 114), осуществления мер по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечения их участия в выработке и проведении государственной политики (п. «е1» ч. 1 ст. 114), осуществления мер по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности (п. «е» ч. 1 ст. 114 ) и пр.
Если согласно ныне действующей Конституции РФ исполнительную власть осуществляло Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ), то согласно поправок к Конституции РФ «Исполнительную власть Российской Федерацию осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110).
В соответствии с ч. 3 ст. 110 поправок Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
Введены требования к лицам, занимающим должности Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров, руководителям федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 110 Конституции РФ). Они в целом соответствуют тем ограничениям, которые предлагается установить для высшего должностного лица субъекта РФ.
Поправки к Конституции, относящиеся к статусу Президента РФ.
Если согласно действующей Конституции РФ Президент РФ в императивном порядке распускал Государственную Думу и назначал новые выборы, то теперь это зависит от усмотрения Президента (ч. 4 с т. 111 Конституции в предлагаемой редакции).
Президент РФ также назначает Председателя Правительства РФ, и вправе распустить ГД и назначить новые выборы после трехкратного отклонения представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ в предлагаемой редакции). В Конституцию РФ в ныне действующей редакции Президент РФ в данной ситуации в императивным порядке распускает Думу и назначает выборы (ч. 4 ст. 111 действующей редакции Конституции РФ). Налицо расширение сферы усмотрения Президента в ситуации конфликта с нижней палаты парламента.
Если Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д» статьи 83 Конституции Российской Федерации (т. е. тех, что назначает Президент), а Государственная Дума троекратно отклонила представленные кандидатуры, в результате чего более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте «д» статьи 83 Конституции Российской Федерации (тех, чье назначение является прерогативой Президента РФ), остаются вакантными, Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (поправки к ч. 2, 4 ст. 112 Конституции РФ).
Пополнились полномочия Российской Федерации и некоторыми политически модными темами. Некоторые из них развернуты и менее декларативны:
«Так, в соответствии с предлагаемыми поправками, Правительство РФ обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни» (п. «в2» ч. 1 ст. 114 проекта поправок к Конституции).
Ну, тут, по крайней мере, у инвалида есть конституционные основания для защиты своих нарушенных прав: все-таки в тексте упомянутого пункта есть упоминание о праве.
Но в основном поправки, призванные усилить гарантии положения человека и гражданина, носят удручающе декларативный характер.
Так, возьмем хотя бы пункт «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ в редакции поправок.
В нем, в частности, содержится положение о формировании в обществе ответственного отношения к животным как одном из полномочий Правительства РФ.
В чем это будет выражаться? Чего ожидать? Установления охраны редких видов животных (почему лишь животных, а не заодно и растительного, а то и всего живого мира), включения усиления ответственности за их уничтожение или жестокое обращение и возможности каждому гражданину РФ выступить в защиту вида животного (а хорошо бы и бы заодно и растительного) мира, которому угрожает исчезновение, либо во введении налога на содержание домашних животных? Так что вполне возможно, что старушка, единственной отрадой которых является маленькая собачонка или кошка, поддавшись призывам телевизионных сирен об ответственном отношении к животным, и проголосовавшая за эту, а заодно и за прочие поправки, будет весьма удивлена, когда к ней придет налог размером в полпенсии за содержание ее домашнего любимца, а то и инспектор по домашним животным (да-да, не спешите смеяться, бюрократия использует любую законодательную материю для своего роста). Ничего не поделаешь, бабушка, это Ваш выбор!
Обратимся к поправкам в главу 7 «Судебная власть и прокуратура».
В соответствии со ст. 119 проекта Конституции РФ дополнены требования к лицу, занимающему должность судьи. Кроме возраста (как и раньше, не младше 25 лет), установлены ограничения, те же, что и у всех высших должностных лиц в проекте поправок.
Сокращен состав Конституционного Суда РФ: 11 человек, включая председателя и заместителей, вместо нынешних 19 (ст. 125 Конституции РФ).
Неизвестно, действительно ли уменьшение количества судей приведет к их большей управляемости, зависимости от председателя Конституционного Суда РФ, уменьшения количества особых мнений. Однако, без сомнения, это негативно скажется на качестве и скорости рассмотрения дел, особенно жалоб граждан.
Полномочия Конституционного Суда РФ относительно рассмотрения жалоб граждан предлагается дополнить новым условием: жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод граждан - конституционность законов и иных нормативных актов, указанных в пунктах «а» и «б» части 2 ст. 125 Конституции РФ, примененных в конкретном деле, подлежит проверке Конституционным Судом РФ, лишь если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты (п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).
Что касается конституционной регламентации статуса прокуроров, то поправки вносят уже упомянутые общие для высших должностных лиц ограничения для лиц, занимающих должность прокурора, без установления, однако, возрастного ценза (ч. 2 ст. 129 поправок Конституции РФ).
Насчет новелл в порядке назначения высших должностных лиц прокуратуры РФ мы упоминали выше, анализируя полномочия Президента РФ. К этому мало что можно добавить.
Если в соответствии с действующей Конституцией РФ прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 5 ст. 129), то согласно поправкам, иные прокуроры, помимо тех, что назначаются Президентом РФ после консультаций с Советм Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом (ч. 5 ст. 129 предлагаемой редакции Конституции РФ).
Если же иное не предусмотрено федеральным законом, то согласно п. 6, которым предлагается дополнить ст. 129 действующей Конституции, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
Перейдем к заключительной главе Конституции, а именно, главе 8 «Местное самоуправление».
Уже часть 1 ст. 131 предложенной редакции Конституции, открывающая главу 8, вводит ограничение на осуществление местного самоуправления на территории РФ: «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций».
В принципе, против того, что местное самоуправление не может существовать нам всей территории РФ, возразить трудно. Ну какое местное самоуправление может быть на территории воинской части или ЗАТО? Представляется, однако, что необходимо закрепить местное самоуправление на территории как правило, а его отсутствие, как исключение. Представляется также, что исключение территории из режима местного самоуправления (иными словами, ограничение либо лишение населения территории права на местное самоуправление должно происходить для достижения четко ограниченных целей (обеспечения обороноспособности, безопасности государства, к примеру), прописанными в Конституции, а не просто на основании голой отсылки к Федеральному закону. При уровне правового регулированного, который проведен в поправках, баланс интересов населения территории и иных социально значимых интересов неизбежно будет нарушен, и нарушен не в пользу населения.
Далее, если в действующей редакции ч. 1 ст. 131 Конституции РФ было безоговорочно прописано, что «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно», то в предлагаемой редакции за этим положением следует оговорка, отдающая это возможность осуществления этого права на откуп федеральному законодателю: «…в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом».
Предложенная новая часть. 1.1 ст. 131 Конституции РФ вообще сводит на нет право населения соответствующих территорий самостоятельно формировать органы местного самоуправления: «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». Для каких целей допустимо принятие соответствующего федерального закона, авторы проекта поправок опять умалчивают. К примеру, органы государственной власти могли бы брать на себя функции отдельных органов местного самоуправления на время, в связи со стойкой неспособностью местных органов справиться со своими обязанностями, либо по просьбе большинства населения территории, выраженного на референдуме. Но, видимо, авторов поправок конкретизация целей вмешательства государственной власти в осуществление местного самоуправления вряд ли интересует, они скорее озабочены созданием конституционных условий для ограничения прав местного самоуправления.
Часть 3, которой предлагается дополнить статью 131 Конституции, посвящена обеспечению возможности федерального законодателя регулировать режим местного самоуправления на территории городов федерального значения и административных центрах субъектах РФ: «Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом». Опять-таки, для чего, в каких целях устанавливаться, на какой срок? Ау! Авторы поправок, дайте ответ! Не дают ответа…
Москва – столица России, взаимодействие органов местного самоуправления нуждается в определенной регламентации, но почему таким тупым угрюм-бурчеевским методом? Почему нельзя заключить договор между правительством г. Москвы и федеральным органом власти? Ой, автор приносит свои извинения, он запамятовал, что теперь упоминать о договорах между федеральным центром и субъектами федерации mauvais ton.
Поправки, посвященные статусу административных центров субъектов федерации.
Как известно, именно крупные административные центры субъектов федерации выступали примером гражданской активности, в том числе и осмысленных протестных акций. Формирование органов местного самоуправления, не одобренного федеральными властями, всегда вызывало у последних головную боль. Теперь же можно будет с полным соблюдением Конституции РФ фактически низвести местное самоуправление в таких городах до сугубо декоративного.
Из ч. 1 проекта ст. ст. 132 Конституции РФ плавно ушло такое полномочие органов местного самоуправления, которое они осуществляют самостоятельно, как осуществление охраны общественного порядка. А ну как федеральные власти с этим не справляются, или не хотят справляться? Почему бы гражданам на основе местного самоуправления не организовать коллективную защиту по типу существующих в ряде населенных пунктов народных дружин и общественных оперативных отрядов? Но нет, теперь и в этом им отказано. Налицо все тот же страх государства ко всякому проявлению вооруженной активности со стороны гражданина, даже при условии необходимой обороны и при немочи или нежелании представителей государственных защитить его.
Статус реформированной таким образом муниципальной власти сформулирован в новой, третьей части, которой предлагается дополнить статью 132 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Ну, в чьих интересах, мы еще посмотрим. И насчет эффективности поглядим. А вот, то, что тезис о единой системе публичной власти до степени неразличимости напоминает положение о единой системе советской власти, это факт.
Вот она, стало быть, преемственность в развитии Российского государства, которую предложено закрепить в ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ!
Далее, ст. 133 Конституции РФ ранее выглядела следующим образом: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
Предлагается сформулировать ее следующим образом:
«Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
Вроде бы мелочь, а смысл другой. В предложенной редакции речь идет о компенсации дополнительных затрат, возникших в результате действий органов местного самоуправления при выполнении порученных им государственными (т. е. федеральными или субъекта федерации) органами власти задач.
В существующей же редакции права местного самоуправления шире: они имеют право на компенсацию расходов не только в связи с деятельностью во взаимодействии с государственными органами власти, но даже при отсутствии взаимодействия, если причиной расходов, которые понесло местное самоуправление в силу решений, принятых органами государственной власти: в частности, вреда, причиненного экологии муниципального образования от последствий деятельности какого-либо военного объекта, пусть даже и расположенного не на территории данного муниципального образования.
Таким образом, поправки ограничивают право местного самоуправления на возмещение убытков, причиненных деятельностью государственных органов.
Не радует даже то, что в предложенной редакции статьи 133 Конституции РФ в качестве одной гарантий местного самоуправления сохранен запрет на ограничение его прав установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Ох, излишни эти гарантии, право же, совершенно излишни. Потому как нечего больше гарантировать. Авторы поправок так постарались, что институт местного самоуправления, и так дышавший на ладан, теперь и вовсе почил в бозе.
И, наконец, основное положение пакета поправок, которые проанализированные нами выше лишь скромно оттеняют, так сказать, драгоценный алмаз в золотой оправе – это, разумеется, положение новой части 3. 1, которой предлагается дополнить ст. 81 Конституции РФ.
Приведем его полностью: «Положение части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением».
Иными словами, при выборах, которые состояться после вступления в законную силу поправок к Конституции, предыдущие избрания Президентом РФ, до вступления в законную силу этих поправок, не учитываются.
Сознательно не даю оценки этому положению. По большей части оценка его обусловлена политическими соображениями. Целесообразен ли этот шаг, во многом покажет будущее. Возможно, что через годы его назовут роковым шагом, а, может, быть и наоборот, смелым и спасительным решением. А, возможно, и скорее всего, оценка будет кардинально меняться.
Решая вопрос о голосовании «за» или «против» поправок, автор настоящей статьи настоятельно советует еще внимательно прочитать (а если уже читали, то пречитать) и проанализировать их текст и, получив бюллетень для голосования, поступать так, как подскажут Вам Ваш разум, здравый смысл и совесть.
Иначе пенять будет не на кого. По крайней мере, в одном со средствами массовой информации нельзя не согласиться: это Ваш выбор.
М. С. Белоковыльский,
гражданин России,
адвокат, г. Ижевск